民国初年，人口增加和工商业的发展，使得人均耕地面积逐渐减少，要想满足人民生活和工业原材料以及出口贸易的需要，就必须增加农产品产量，这与张謇主张发展农业多种经营的原因是一致的。要想增加农产品产量，除了改进生产技术，提高单位面积产量，还有一种就是扩大农作物种植面积。而要扩大种植面积，就必须开垦荒地。
因此，为了适应当时形势发展的需要，张謇提出了一系列鼓励开垦荒地的政策、措施和方式，这些也在很大程度上改变了传统的做法。垦荒政策的提出，出现了一些具有资本主义农业经营性质的农垦公司，而且还在一定程度上推动了中国农业的现代化进程。
其实，在清末时，张謇就创办了通海垦牧公司，从事于盐碱地的开垦事业。出任农商总长后，他力图把开垦荒地的事业推向全国，热情支持地方政府的垦荒事业。尤其重视东北和西北边疆地区的垦荒事业，包括黑龙江、蒙古等地。他认为开垦边荒，不但满足了种植的需要，还起到了移民实边，保卫国土的特殊意义。
为了保证垦荒的规范性，摒除过去垦荒的种种弊端，进一步开辟地利，鼓励承垦，张謇认为必须制定统一的垦荒条例。于是，在考察调查全国荒地的基础上，于1914年3月，张謇制定颁布了中国第一个比较完整的垦荒条例《国有荒地承垦条例》29条，同年7月和11月先后颁布了《国有荒地承垦条例施行细则》18条、《边荒承垦条例》24条。相对于以往的垦荒政策和管理办法，这些条例有很大的进步，比较具体地规定了鼓励垦荒的政策和办法，而且具有一定的科学性。
此后，历届政府虽然又制定颁布了一些有关鼓励垦荒的政策和条例，但大多是在修订张謇任职时期所颁行的有关条例的基础上形成的。如1928年，南京国民政府在调整鼓励垦荒政策时，仍将张謇所制定的《国有荒地承垦条例》核准，继续作为垦荒管理的具体措施实施。
可以说，张謇制定的相关垦荒条例，初步奠定了民国时期的垦荒政策。而且这些条例也得到了较好的实施，有力地推进了农垦事业的发展。它们不仅促进了耕地面积的拓展和边远地区的农业开发，而且推动了中国的农垦事业从民国初年起开始进入新的发展时期，为农垦公司大量增加，私人的农垦活动亦日趋活跃，形成官垦、商垦和私垦并起的局面提供了有力而可靠的条件。而且，在东北地区大兴垦荒事业，大量放垦国有荒地；在西北地区，鼓励开垦皇家围场和荒地，开办官垦；在东南沿海地区，大力开展滩涂开垦事业，等等，这一系列举动促使中国的垦荒事业稳步向前发展。
虽然张謇的农商总长任期有限，政府支持乏力，使其很多措施的实行都极为有限，但是，张謇作为改造传统农业的领头人，他提出的改造传统农业的主张、政策和法规条例，开启了民国时期农业现代化的新篇章，而且其政策、措施都被此后的社会各界和政府视为继承和实践的典范。而且，民国时期的农业现代化之路，也是沿着张謇所开辟的方向走下去的。
中国近代最早的农研机构：农事试验场
为了更好地推行西方近代技术，光绪帝于1898年在京师设立农工商总局， 1906年又设立农工商部，这是中国近代史上中央政府负责农业的最高行政机构。
1906年3月，农工商部上书光绪帝和慈禧太后，认为西方资本主义国家多是以农事立国，经济得以繁荣，日本的农事改良和维新使得物产繁兴，工艺发达，而且福冈、北海道等处均设有农事试验场，因此京城也应该择良地设立农业试验场一所，做好模范带头作用，引领经济发展。光绪帝和慈禧太后对此表示认同，于是，为便于“观览”和“研究”，便选择了乐姜园旧址，距西直门大约二里，在今天的北京动物园以西一些地区，由农工商部负责筹款设立，定名农工商部农事试验场，这也是中国近代最早的农研机构。
作为中国第一个农研机构，农事试验场的规模还是比较大的，全部占地面积1012亩，其中堤塘用地425亩，田地158亩，园地304亩，房屋占地85亩。除去房屋、动物园及附属博览园房之外，场地共分水稻试验场、谷类试验场、桑树试验场、蔬菜试验场、果树试验场、花卉试验场、牧草试验场、工艺植物试验场、鱼池、森林树苗养成地十大区域。
在农事试验场设立之初，主要分树艺、蚕桑、畜牧、书记、庶务和会计六个科，后来，经过重新划分，又分为蚕桑、畜牧、农林、博物、动物、会计、书记和庶务八个科。对于这个八个科的具体工作，在农事试验场的章程中都作了明确的规定，具体如下：
蚕桑科：负责栽桑、养蚕、蚕具、蚕丝、害虫防治、益虫保护等试验。
畜牧科：负责食用牛、役用牛、乳牛及马的饲养管理试验；家禽的饲养管理试验；猪、羊、鱼、蜜蜂的饲养管理试验；牧草种植等试验。
农林科：负责种子、播种、肥料、农器、水利、土壤、气象观测、农事调查、蔬菜、花卉、果木等试验。
博物馆：负责制造学堂应用动植物、矿物标本，收集中外各种动植物、矿物标本；陈列各省农产品、农业机械；发卖各学堂农产植物标本。
动物园：负责研究有关农事的害鸟、害兽；收集各国及中国各地特有的动物；研究动物生理及形态解剖。
各科各尽其职，各行其是，使试验场的各项工作都做得井井有条。1907年，农事试验场行文各省政府和商会，命令各地将本地的物产缴送，动物要详述饲养方法，植物则要详述培植方法。而且，还开列了一个清单，主要包括谷菽类、果菰类、蔬菜类、花木类、桑麻类、烟茶类、染料类、药材料、杂类、蚕类（蚕丝附）、鸟兽类、鳞介类和昆虫类。
此外，行文中还详细要求各类物产运输的处理办法。同时，还命令出洋大臣在外国选购一些种子带回国内培育。例如，当时动物园展出的狮、象、虎、豹、熊、猴、纹马（斑马）、梅鹿、驼羊、袋鼠、鹈鸪、鹦鹉和鹭鸶等都是南洋大臣端方（1861～1911年）从德国选购后运回来的。此后，随着试验场自己的添购和寄赠，又有不少动物加入试验场进行饲养展览。
除了对动植物的培育和研究之外，农事试验场在开办之后也进行了一些科学试验。1908年，分别对玉米进行肥料试验；对水稻和陆稻进行选种试验，采用盐水选种、水选种与不同选种方法进行比较栽培试验；对小麦进行播种法和畦向试验；对粟进行选种试验；对国内的9个黄豆品种进行比较试验；对该场的表土和底土进行了化学分析；对动物和人的粪尿、有机肥料、无机肥料等三类肥料，分别测试其氮、磷、钾的含量，等等。
1916年2月3日，农事试验场改名为中央农事试验场，并颁发了《中央及地方农事试验场联合办法》。1931年成立了中央农业试验所，这时，原中央农事试验场被合并。
农事试验场从1906年成立到1931年，一共经历了25个年头，虽然在设立、进行过程中受到了当时历史条件的种种限制，但它成功地引进了一些西方现代的农业科学技术，对中国农业的发展也起到了一定的促进作用。
第二节 探索：民国期间中国农业“摸着石头过河”
中国农业经历了一个十分漫长的发展过程，为了寻求一条发展农业的正确出路，民国期间，一些有识之士为农业发展倾注了大量的心血，提出了很多大胆的设想和建设近代化农业的发展模式，而此时政府也加大了对农业的改造力度。应该说，社会各界都在中国农业的前进道路上不断蜗行摸索，希望可以尽快改变中国农业的落后局面，改善中国农民的生活。
孙中山的“三农思想”
农业是国民经济的基础，农民是国民的绝大多数，农村在中国社会的基层，因此，三农问题关系着国富民强。为了挽救中国和世界落后国家的经济发展，在探索救国道路和领导民主革命过程中，孙中山对农业、农民和农村进行了积极探索，继承并发扬了以往的经济思想，逐步形成了比较完整的三农思想。
孙中山是我国20世纪的一位伟人，早年就立志“再造中华”，终其一生都以“振兴中华”为己任。谈及孙中山“三农思想”，就自然要联系到他的出身、所受教育以及时代背景。因为这些是促成孙中山“三农思想”的关键所在。
孙中山是农民的孩子，自幼家境贫寒，因此，他从小就热爱劳动、关心农业、同情农民，正是这种对农业和农民的思想感情，使孙中山很早就注意到了中国的农村、农民和农业问题。而且，由于孙中山从小就受西方近代化教育，他知识丰富，见多识广，加上受早期维新派改革主张，以及美国人亨利·乔治的土地公有化——单一地价税思想的影响，使他萌发了学习西方科学技术，以近代科技手段改良农业的强烈愿望，由此产生了进一步促进中国农业，农民和农村发展的思想。
中国作为一个农业大国，大力发展农业是任何时候都必须十分重视的，应该说，农业问题是中国社会和经济发展的重大课题，只有把把农业问题彻底做好，中国的经济发展才会更加顺利。对于这一点，孙中山非常认可。他认为：农业是国家繁荣富强的重要基石，只有农业发展了，其它行业才能在此基础上发展起来。中国农民在总人口中占很大的比重，如果农民的贫困问题得不到解决，那中国将无从发展。
因此，发展中国农业，责无旁贷。为了更好地引导中国农业的发展，孙中山把《上李鸿章书》中，“人能尽其才，地能尽其利，物能尽其用，货能畅其流”，作为“富国之大经，治国之大本”的四大目标。而其中的“地能尽其利”指的就是农业发展。可见，孙中山已经把发展中国农业列为重中之重。
依据中国的国情，孙中山认为发展农业势在必行：农业与国家的前途有着不可分割的关系，农业的发展关系到国家的兴衰存亡，农业就是“民生切实之图”、“国以民为本，民以食为本”。也就是说，无论是对于国家还是农民来说，发展农业就是首要任务。
为此，孙中山对农业进行了大量的研究和论述，探讨了农业的发展前景、农业发展道路、农业改革措施。他的农业思想就是把农业看作是整个国民经济的基础和命脉。他时刻都在注视中国的农业问题，而且集中阐述了农业对于整个国家乃至中华民族的重要性，并在这个基础上，集中考察了中国的农业经济，并对农业经济发展问题进行了理论上的阐述和总结，最终形成了比较完整的发展中国现代农业的思想——孙中山的“三农思想”。
政府要对农业建立科学的管理体系，从宏观政策和微观措施两个方面对农业的发展提供支持与保障。这是孙中山三农思想中最重要的一方面。农业的发展离不开政府的支持和科学的指引，只有政府在宏观和微观上对农业进行系统而科学的理论指导和规范，使农业的发展有一套更加科学的管理体系，农业的发展才能得到强有力的保障和支持。
在孙中山的三农思想中，科学技术也是发展农业的中坚力量。孙中山认为，广泛采用科学技术的研究成果，大力提高农作物产量和农产品质量。农产品的产量和质量是农业的生命，因此，发展农业，就必须要提高农产品的产量和质量，而提高产量和质量的关键因素就是科学技术的应用。只有运用科学的培育技术，择优选择优良的品种，使用科学的方法种植农作物，才能保证农产品的质量和产量，才能提高农民的收入，加快国家的经济发展。
农业的发展离不开机械的使用，因此，在三农思想中，孙中山明确指出，只有大力推广使用机械生产，才能提高农业生产率。人力是有限的，要想提高农业生产，就不能单纯地依靠农民自己的劳动。因此，广泛推广使用机械进行生产，不但可以减轻农民的劳动强度，还可以提高劳动效率和农业生产率。可以说，这一观点是孙中山体恤农民的一个重要体现。
孙中山认为，农业问题和农民问题归根结底就是土地问题。在提出了“三农思想”之后，他针对当时中国农业和农民的实际情况以及封建地主土地所有制，又决心对现有中国的土地制度进行变革，在不同历史时期提出了“平均地权”与“耕者有其田”的土地变革主张。
一直以来，孙中山希望通过某些政治、经济改革来实现国家富强和农民富裕，他曾在乡间宣传了一些社会改革的必要性，并进行了一些改良乡政的实践。但是，到了1919年“五四”运动后，中国农民的观念发生了一定的变化，孙中山看到了工农群众的力量，他对工农群众的地位和作用有了更深一步的认识，认为工农群众是国民革命成败的关键所在，于是，他开始把农民视作社会改革的重要力量，主张唤起民众，扶助农工，并把农民放在非常重要的地位。
孙中山结合近代中国的社会现实，系统地提出了“三农思想”。他的“三农思想”具有时代特征，融农业法制化、政府主导化、三农知识化等特征于一身，具有鲜明的系统性、整体性及革命性。他的“三农思想”不仅对当时的农业发展提供了一定的理论依据，还为我们今天解决三农问题起到了一定的借鉴作用。虽然由于时代与自身的局限性，导致孙中山的三农思想存在一些理想化的缺陷，但这对其现实的指导意义并没有什么影响。